李飞在香港特别行政区政府高级官员简介会上的讲话
2014/09/02

  全国人大常委会决定的政治和法律内涵

  ——在香港特别行政区政府高级官员简介会上的讲话

  全国人大常委会副秘书长 李飞

  昨天下午,十二届全国人大常委会第十次会议通过了《关于香港特别行政区行政长官普选问题和2016年立法会产生办法的决定》。今天上午,我和张荣顺先生、冯巍先生参加了特区政府和香港中联办联合举办的香港各界人士的座谈会,介绍全国人大常委会审议和作出决定的情况、通报决定的内容。行政长官要我与大家见见面,就全国人大常委会决定进行交流,我愉快地答应了这个要求。修改行政长官产生办法达至普选是中央和特区共同的责任,也是我与在座各位共同的工作。全国人大常委会决定作出后,“五步曲”的法定程序将进入第三步,即由特区政府根据基本法和全国人大常委会决定向立法会提出普选法案。这个时候,有机会和大家分享对全国人大常委会决定的理解和体会,十分难得,也深感荣幸。下面,我就谈几点看法,与大家交流。

  一、怎么认识全国人大常委会的决定

  在介绍全国人大常委会决定的具体内容之前,我想先谈谈怎么认识全国人大常委会此次作出的决定。这是准确理解决定、贯彻落实决定的前提和基础。此前,全国人大常委会已经分别在2004年和2007年两次就香港政制发展问题作出决定。我作为全国人大代表、常委会委员,参加了这三次决定的审议过程,下面结合我自己的体会谈两点看法:

  (一)全国人大常委会决定是依法履行宪制责任

  全国人大常委会决定是全国人大常委会履行法定职责的一种具体形式,具有宪制权力基础。全国人大常委会作出关于香港政制发展问题决定的权力基础,是宪法和香港基本法赋予全国人大常委会的对香港特区行政长官和立法会产生办法修改问题的决定权。

  香港特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域,直辖于中央人民政府,其政治体制是由全国人大制定的香港基本法规定的。行政长官和立法会产生办法是香港特区政治体制的重要组成部分,我在2004年4月2日《关于<中华人民共和国香港特别行政区基本法>附件一第七条和附件二第三条的解释(草案)的说明》中讲到,“修改行政长官的产生办法和立法会的产生办法及立法会法案、议案的表决程序,是香港政治体制发展中的重大问题。是否需要修改和如何修改,决定权在中央。”依照香港基本法的规定,中央在修改两个产生办法问题上的决定权是由全国人大常委会行使的。因此,全国人大常委会的决定,是有充分的法律依据的。

  前一阶段,香港社会出现一种声音,要求全国人大常委会的决定原则一些,多留一些空间让香港社会进行讨论。这次全国人大常委会决定把行政长官普选制度核心问题作了规定,大家可能要问,为什么要这样做,这里我先讲一讲法律上的道理。这个道理要从一个最基本的问题说起,就是行政长官产生办法是香港基本法的组成部分,修改行政长官产生办法实际上是修改基本法,而修改基本法的权力属于全国人大。香港基本法附件一第七条规定了行政长官产生办法的特殊修改程序,本质上是全国人大把修改行政长官产生办法的权力授予全国人大常委会、香港特区行政长官和立法会共同行使。法律修改权由一个机构行使,这种情况很常见,由分属中央和特别行政区两个层面的三个机构共同行使,这是十分特殊的安排。香港基本法附件一第七条及其解释为此确定了专门的程序,即我们通常所讲的“五步曲”程序。按照这个程序,修改行政长官产生办法的法案,经立法会三分之二多数通过、行政长官同意,报全国人大常委会批准后,全国人大常委会是不能对法案进行修改的。因为如果作出修改,这些修改内容没有经过立法会三分之二通过,行政长官同意,不符合法定程序。因此,全国人大常委会只能做出批准或不批准的决定。这样,要体现中央对行政长官产生办法修改的决定权,全国人大常委会要履行其宪制责任,只有在“五步曲”的第二步就行政长官产生办法应当如何修改问题作出它认为必要的规定。可以这样说,这是全国人大常委会就行政长官产生办法如何修改问题进行审议、并作出规定的唯一场合。大家设想一下,如果全国人大常委会在这个阶段不作出必要的规定,将来普选法案在香港特区通过后,全国人大常委会处于只能认可或不认可的地位,全国人大常委会权力就被架空了,这不符合宪法关于中央对特别行政区制度具有决定权的规定,不符合全国人大将修改行政长官产生办法授予全国人大常委会、行政长官和立法会的规定。因此,香港社会有些人希望全国人大常委会决定规定得原则一点,其出发点和愿望可以理解,但从法律上来讲,全国人大常委会要履行其宪制责任,就必须对行政长官普选制度的核心问题作出规定,这是香港基本法关于行政长官产生办法修改程序的规定决定的。

  实际上,这个问题不是今天才提出来,在2004年处理2007/2008年两个产生办法修改问题时,就已经有过深入的讨论。全国人大常委会2004年4月26日《关于香港特别行政区2007年行政长官和2008年立法会产生办法有关问题的决定》和2007年12月29日《关于香港特别行政区2012年行政长官和立法会产生办法及有关普选问题的决定》,不仅回答了2007年/2008年两个产生办法、2012年两个产生办法是否需要修改的问题,还明确规定2007年和2012年行政长官选举不实行由普选产生的办法、2008年和2012年立法会选举不实行全部议员由普选产生的办法,规定立法会功能团体和分区直选产生的议员各占半数的比例维持不变,立法会对法案、议案的表决程序维持不变。可以说,全国人大常委会决定在规定两个产生办法可以修改时,对如何修改作出必要的规定,是一贯的做法,这次决定遵循了这套实践形成的制度和机制。

  (二)全国人大常委会决定是重大政治决策

  这次全国人大常委会的决定,在我国宪法和法律下,属于法律性决定,即全国人大常委会依法在其职权范围内对行政长官普选办法做出决策、进行处理,是依法作出的重大政治决策。全国人大常委会每一次关于香港政制发展问题的决定,都是在综合考虑各方面因素基础上审慎作出的政治决断。2004年和2007年全国人大常委会两次作出关于香港政制发展问题的决定都是如此,这次也是如此。

  香港社会围绕普选问题的争论,如果从1986年“88直选”的争论算起,已经有28年的时间,如果从香港回归算起,也有17年,可以说,是一个困扰香港近三十年的重大政治问题。这个问题的实质是什么呢?就当前来说,正如常委会组成人员在审议行政长官报告和决定(草案)时所指出的,这个问题本质上不是要不要普选、要不要民主的问题,而是香港特别行政区的管治权之争,是香港长期以来存在的各种政治问题的集中反映。香港社会有少数人从香港过渡时期开始,直至香港回归祖国十七年后的今天,仍然不愿意接受中国对香港恢复行使主权的事实,不愿意接受中央对香港的管治权,对“一国两制”和香港基本法的规定进行“另类诠释”,借助外部势力,不断地挑起政治纷争,把矛头指向中央政府,企图把香港变成一个独立的政治实体。在普选问题上,他们的主张和诉求概括起来就是一句话,要允许他们的代表人物担任行政长官。这当然是不能允许的。因为如果让他们担任行政长官,必然损害中央对香港特别行政区的管治权,必然会损害国家的主权、安全和发展利益,损害香港的繁荣稳定,我们将难以向无数为香港回归祖国而奋斗的先辈交待,难以向包括爱国爱港的广大香港市民在内的全国人民交待,也难以向子孙后代交待。因此,香港社会有些人希望中央对香港少数人的主张作出妥协,他们的愿望和出发点是好的,但如果认清普选问题的政治实质,就可以看到普选问题争议涉及重大原则问题,是不能妥协的。这次全国人大常委会的决定,其核心精神还是已经讲了一年多的两句话:第一句话是,普选制度必须符合香港基本法和全国人大常委会的决定;第二句话是,行政长官必须由爱国爱港人士担任,与中央对抗的人不能担任行政长官。围绕着两句话,对行政长官普选制度的核心问题,也是香港社会争论最大的问题作出了明确的规定,说白了,就是要明确告诉香港的一些人,如果坚持与中央对抗的立场,无论是过去、现在,还是将来,都绝无可能担任行政长官。这听起来很“硬”,但饱含着一个很殷切的期望,这就是希望那些持有不切实际想法的人回到爱国爱港的立场上来,走上正途,不要把自己的一生贡献给马路,给香港一份安宁,给社会增添一点正能量。除了这个最重大的政治问题外,决定还在以下三个方面具有重大的政治意义:

  一是推动香港民主发展迈出历史性一步,使普选成为香港政治生活的常态。2007年12月29日全国人大常委会决定明确在香港实行普选的时间表后,国家领导人和中央有关部门负责人就一再表示,中央推动香港于2017年如期落实行政长官普选的立场是坚定不移的。当前,实现2017年行政长官由普选产生是香港社会各界的共同愿望。大家都希望在2017年实现行政长官普选,以回应香港社会的诉求,解决困扰香港多年的重大政治问题,使香港能够集中精力发展经济、改善民生。全国人大常委会决定明确2017年起行政长官选举可以采用普选的办法,显示了中央解决行政长官普选问题的决心,使行政长官普选成为常态,推动香港民主发展迈出了历史性的一步。

  二是确保行政长官普选取得成功,在“一国两制”实践中发挥正面、积极作用。一般认为,实行普选是民主发展的巨大进步,有积极的一面,尤其有利于个人政治权利的实现。但同任何事物一样,有积极的一面,必然有消极的一面。负责任的政府就重大事务作出决策的过程,都是趋利避害的过程,而且特别关注可能出现的各种风险,并切实加以防范。普选问题同样有积极和消极的两面,世界各国、各地区的选举实践中,由于实行不符合当地实际情况的普选制度,导致社会混乱、经济凋蔽、民生困苦的例子,不胜枚举。就香港来说,行政长官实行普选同样有自己需要处理的特殊问题。今年4月,我在上海与部分立法会议员座谈时,我就讲到,在香港实行普选要防范政治对抗的风险、出现宪制危机的风险和陷入民粹主义的风险。全国人大常委会决定全面考虑了普选涉及的各方面问题,并就其中的核心问题作出必要的规定,显示了中央不仅要落实行政长官普选,而且要确保行政长官普选取得成功的坚定信心,使普选在“一国两制”伟大实践中发挥正面、积极作用。

  三是解决困扰香港社会的重大难题,为香港未来更好地发展创造必要的条件。在任何国家或地区,发展始终是第一要务,只有通过经济发展,才能改善民生,不断提高人民的生活素质。香港目前面临的最大问题是,少数人以普选为议题,不断制造社会纷争,把社会的主要精力吸引到政治争拗上,阻碍了经济发展,妨碍了民生改善。我曾经对香港工商界的朋友、经济方面的专家教授讲,你们的主要精力应当放在怎么推动香港经济进一步发展,为香港下一代提供更好的发展机会,但很对不起,现在香港政治情况迫使你们花费大量的时间精力来参与一些无谓的政治争议,资源错配了;我也曾经对泛民主派的一些基层朋友讲,我很理解你们关心和解决基层民生问题的迫切心情,你们的人文关怀让人深受感动,但很对不起,你们把所有问题都归结到政治体制,尤其是两个产生办法上,以为普选是解决一切问题的灵丹妙药,开错药方了。在我接触到的朋友中,普遍希望能够结束普选争议,用他们的话说,有结果好过没结果,因为无休止的政治争议,不仅已经影响到香港社会和谐,而且已经严重影响到经济发展、民生改善。全国人大常委会的决定,显示了中央下大决心解开困扰香港的这个重大难题,最根本的目的还是要促使香港社会回到正常轨道,使社会各界把主要精力放在发展问题上,在给年轻的一代提供更好的发展机会的同时,促进香港继续保持领先发展的优势,创造更加美好的未来。

  二、怎么理解全国人大常委会决定的内容

  这次全国人大常委会决定的内容,比前两次决定的篇幅更长,内容更加丰富。全国人大常委会以“会议认为”的方式,阐明了2017年行政长官普选和2016年立法会产生办法涉及的一些重大问题的观点和立场。全国人大常委会是最高国家权力机关的常设机关,其观点和立场就是国家的观点和立场,具有权威地位,是处理行政长官普选问题的指导方针。决定具体规定了以下事项:一是从2017年开始,香港特别行政区行政长官选举可以实行由普选产生的办法。二是香港特别行政区行政长官选举实行由普选产生的办法时,提名委员会的人数、构成和委员产生办法按照第四任行政长官选举委员会的人数、构成和委员产生办法而规定;提名委员会按民主程序提名产生二至三名行政长官候选人;每名候选人均须获得提名委员会全体委员半数以上的支持;香港特别行政区合资格选民均有行政长官选举权,依法从行政长官候选人中选出一名行政长官人选;行政长官人选经普选产生后,由中央人民政府任命。三是行政长官普选法案及其修正案应由香港特别行政区政府根据香港基本法和本决定的规定,向香港特别行政区立法会提出,经立法会全体议员三分之二多数通过,行政长官同意,报全国人民代表大会常务委员会批准。四是如行政长官普选的具体办法未能经法定程序获得通过,行政长官的选举继续适用上一任行政长官的产生办法。五是2016年香港特别行政区第六届立法会产生办法不作修改,继续适用第五届立法会产生办法和法案、议案表决程序。在行政长官由普选产生以后,香港特别行政区立法会的选举可以实行全部议员由普选产生的办法。在立法会实行普选前的适当时候,由普选产生的行政长官按照香港基本法的有关规定和《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉附件一第七条和附件二第三条的解释》,就立法会产生办法的修改问题向全国人民代表大会常务委员会提出报告,由全国人民代表大会常务委员会确定。

  下面我集中讲两个问题:

  第一个问题,怎么落实行政长官普选。世界各国各地区的普选制度千差万别,而且在不同历史时期有不同的规定,没有所谓的“国际标准”。只有与本国或本地区实际情况包括社会发展阶段相适应的普选制度,才是好的普选制度。行政长官普选是中国的一个地方行政区域首长的选举,不能与国家层面的选举相提并论,更不能照搬外国的普选制度。那么,怎么落实行政长官普选,首先一条是,行政长官普选制度必须符合香港基本法的规定。其中,最主要是符合香港基本法第45条第二款的两项规定:一是符合香港特别行政区的实际情况和循序渐进原则,二是符合行政长官候选人由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名的规定。在贯彻落实这两项规定过程中,要考虑到香港基本法的整体规定,确保行政长官普选制度符合“一国两制”的原则,符合香港特别行政区的法律地位,兼顾社会各阶层的利益,体现均衡参与,有利于资本主义经济发展,循序渐进,这是建立适合香港实际情况的民主制度的基本要求。还有一条是,行政长官普选必须以维护香港繁荣稳定为目标,看准一步走一步,不犯颠覆性错误。从“一国两制”提出之日起,我们以和平方式解决历史遗留下来的香港问题,实现了香港政权的顺利移交和平稳过渡,实现了香港回归后的有效管治。这当中,虽然遇到各种困难和风险,中央始终与广大香港居民一起,坚定支持香港特别行政区政府依法施政,齐心协力,保持香港的经济繁荣和社会稳定,保障了香港居民和各国投资者的利益。“一国两制”方针政策,是史无前例的,“一国两制”所取得的成就,同样是史无前例的。香港今天的繁荣稳定局面来之不易,必须倍加珍惜。因此,在落实普选过程中,要确保社会稳定和经济繁荣,在实行普选后,同样要确保社会稳定和经济繁荣,要以此作为检验行政长官普选制度是否适合香港实际情况的重要标准。归根结底,落实行政长官普选的根本目的是更好地维护和落实“一国两制”,更好地保持香港的长期繁荣稳定,更好地增进广大香港居民的根本福祉,而不能损害社会稳定、经济繁荣,减损广大香港居民的根本福祉。

  第二个问题,怎么理解三个核心问题的规定。按照香港基本法的规定,从香港的实际情况出发,全国人大常委会的决定对行政长官普选制度的核心问题作出了明确的规定。一是,决定第二条第一项规定:“提名委员会的人数、构成和委员产生办法按照第四任行政长官选举委员会的人数、构成和委员产生办法而规定。”按照这一规定,将来香港基本法附件一修正案规定的提名委员会应沿用目前选举委员会由1200人、四大界别同等比例组成的办法,并维持香港基本法附件一现行有关委员产生办法的规定。二是,决定第二条第二项规定:“每名候选人均须获得提名委员会全体委员半数以上的支持。”按照这一规定,行政长官普选时,要成为正式行政长官候选人,必须获得行政长官提名委员会全体委员总数一半以上的支持。三是,决定第二条第二项规定:“提名委员会按民主程序提名产生二至三名行政长官候选人。”按照这一规定,将来行政长官普选时,正式候选人的数目可以规定为二名,也可以规定为三名,还可以弹性规定二名或三名。

  从目前情况看,行政长官候选人应当获得提名委员会过半数支持,是香港社会最为关注的问题,甚至有人说它是“筛选机制”。对此,我想指出的是,行政长官候选人提名过程,肯定是一个选择过程,你要说它是“筛选”也可以,如果没有“筛选”,谁报名都可以参选,那就不是提名了。全国人大常委会决定规定行政长官候选人要获得提名委员会全体委员过半数支持,最主要有两个考虑:一是合法性考虑。提名委员会是一个机构,这个机构将由1200人组成,将来行政长官候选人要由这个机构按民主程序提名,最低要求必须是获得1200人中的601人以上支持,这个道理是简单而直接的。二是公平性考虑。提名委员会的广泛代表性决定了任何政团或利益团体都无法获得提名委员会过半数以上的席位,过去几次选举委员会的组成情况也表明,没有任何一个政团或利益团体可以控制选举委员会。将来提名委员会的1200人中,一定有不同背景、不同政团的人,他们必然会推出自己的参选人。如果规定一个低于半数的较低比例,比如香港社会有人提出的八分之一,不仅不符合提名委员会提名是机构提名的性质,而且不符合公平公正的原则。其道理是:如果作这样的规定,在提名委员会内占有八分之一以上席位的团体就可以直接推出其候选人,而在提名委员会内没有八分之一席位的团体或独立参选人,则难以直接获得提名。决定规定要有过半数支持,意味着任何政团参选人同独立人士一样,不可能只靠其政团在提名委员会内占有的席位获得提名,这不仅是提名委员会作为一个机构行使提名权的要求,而且有利于提高提名委员会委员权利的平等性,有利于提高符合法定资格的人向提名委员会争取提名的平等性,从而保障提名制度的公平和公正。

  三、怎样落实好全国人大常委会的决定

  全国人大常委会决定是严格按照香港基本法的规定,在充分考虑香港实际情况和各界人士的意见基础上,审慎作出的,具有无可置疑的法律效力,必须坚决地加以贯彻和执行。在座的各位都是香港特别行政区政府的高级官员,有着重要的历史责任和职责承担,下面提三点希望:

  (一)要深入地阐释全国人大常委会决定,为下一步工作打好基础

  按照修改行政长官产生办法的“五步曲”法定程序,下一步香港特区政府要在开展公众咨询的基础上,向立法会提出普选法案。当前最重要的任务是深入地理解全国人大常委会的决定,广泛地向香港各阶层、各界别人士阐释决定的内容,为接下来的工作打好基础。长期以来,香港社会一些人散布许多有关普选的似是而非的观点,香港社会深受误导。阐述全国人大常委会的决定,要与澄清这些误导结合起来,任务十分艰巨。在普选问题上,要看到中央和特区政府的立场站在民主和法律的高地,以人为本,最大限度维护广大香港居民的根本利益,无论从哪个角度来讲都是占理的,“有理走遍天下”,只要把道理讲透彻,我相信广大香港居民一定能够支持和认同。去年12月以来,在香港特区政府开展的第一轮公众咨询中,在行政长官的领导下,政改三人专责小组,包括在座的各位努力工作,取得了显著的成效。“沧海横流,方显英雄本色”,在落实行政长官普选艰巨任务面前,只要我们每个人多一分担当,多一分努力,就会汇成巨大的力量,促进社会共识的形成,完成历史赋予我们的使命。

  (二)要深入研究行政长官普选法案,回应香港社会的普遍关注

  全国人大常委会决定在香港基本法规定的基础上,对行政长官普选制度的核心问题作出了明确的规定,为提出行政长官普选法案奠定了法律基础。现在有一些人认为,按照决定的规定,下一步的讨论空间已经很小,这种看法存在偏差。香港社会讨论的空间始终是存在的,但每一个阶段讨论重点有所不同。在全国人大常委会决定之前,特区政府进行了五个月开放性公众咨询,讨论空间是很大的。香港社会对决定规定的每一个问题,都已经有深入的讨论,行政长官报告也全面反映了香港社会的意见和建议。全国人大常委会决定是在香港社会已经进行的讨论基础上,把必须确定的事项规定下来。对同一个问题不能进行无休止的讨论,这是决策的规律。在全国人大常委会决定后,仍然有很大的讨论空间,这就是按照决定的规定进一步细化行政长官普选办法的具体内容。在这里,我举几个例子。比如,提名委员会行使集体提名权,是一次性的,还是像选举委员会那样,有一个五年任期;在坚持行政长官提名委员会按四大界别同比例组成不变的前提下,如何完善各大界别的具体构成;又比如,提名委员会提名的民主程序是否分为推荐和提名两个阶段,如果分为两个阶段,推荐阶段需要多少名委员联名;提名阶段每位提名委员会委员可以提名多少名候选人,提名的“民主程序”具体采用什么样的制度设计;在产生候选人的具体人数问题上,什么情况下是要到三名候选人才能进入正式选举,什么情况下两名候选人也可以开始投票选举;再比如,合资格选民在普选阶段投票选举行政长官人选的具体办法,是简单多数制、绝对多数制还是采用其他办法,等等。这些问题都需要开始研究,以便在下一轮咨询中回应香港社会的关注。

  (三)要坚定不移地维护香港大局稳定,维护全国人大常委会决定的权威性

  广大香港居民是爱国爱港的,拥护国家对香港恢复行使主权,拥护中央对香港的全面管治权,拥护“一国两制”方针政策。站在爱国爱港的立场来看全国人大常委会的决定,每一条规定都是合情、合理、合法的。维护香港大局稳定,是顺利落实行政长官普选的前提,也是国家和香港的根本利益所在,是广大香港居民的根本利益所在。当前,香港极少数人的对抗活动,主要是针对中央政府,针对全国人大常委会的决定。他们的行为已经使广大香港市民在普选问题上“未蒙其利,先受其害”,如果按照他们的要求搞普选,必然给香港带来更大的危害。全国人大常委会决定果断地对一些重大问题作出决定,也是考虑到这一点。因此,当前要维护香港大局稳定,就必须坚定不移地维护全国人大常委会决定的权威地位,因为只有按照决定落实行政长官普选,才能更好地保持香港的长期繁荣稳定,更好地增进广大香港居民的根本福祉,而不损害社会稳定、经济繁荣,减损广大香港居民的根本福祉。

  8月22日在深圳召开的座谈会上,有一位香港知名人士的话让我深受教育。他的发言中有这样的意思:香港回归以来,中央不该做的事情,没有做,该做的事情,有些也没有做,希望这次全国人大常委会决定,做出该做的事情;香港社会的一些人,你不妥协,他会闹,你要是妥协,更是鼓励他闹,大多数人是要安居乐业的,希望全国人大常委会决定以大多数人的利益为念。我想这两条要求,这次全国人大常委会决定都做到了。这次落实行政长官普选,将使500多万香港合资格选民第一次实现一人一票直接选举行政长官的权利,将是香港民主发展的历史性飞跃,也是为香港特别行政区立法会全部议员实现普选创造条件。我相信有全国人大常委会决定的正确指引,有特区政府的高效工作和在座各位以及广大公务员的责任担当,有爱国爱港的广大香港居民的支持,一定能够克服艰难险阻,顺利实现行政长官普选的目标。

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